CDF、村庄组织化以及其他
----走进石门坎
吉家钦
石门坎，这个要在五十万分之一的贵州地图上才能标示出来的苗民小乡村，地处川、真、黔三省交界。在一百年以前，从欧洲大陆寄过来的书信，只要在地址栏上写着：中国 石门坎，就能准确无误的抵达收信人手里。而今，它默默无闻地躺在逶迤磅礴的乌蒙山脉中，依然和恶劣的自然环境及贫困凄苦的生活做抗争。
1904年，一个名叫博格理的英国传教士的到来改变了这里的一切。他发动苗民兴建教堂、学校、孤儿院等，还创造苗文,宣扬基督教。在短短不到二十年的时间里，石门坎名声鹊起，成为“西南苗族文化最高区”。高志华、费利波…..一代又一代的发展工作者，追寻着博格理的足迹，把青春和理想甚至是生命献给了石门坎这块神奇莫测的土地。
香港乐施会在石门坎开展反贫困发展工作已有十几年时间。扶贫项目分布在7个社区，主要以社区发展基金（CDF）为推动力，并配合其它的一些项目，如引水，拉电，修路，建校，改良品种，植树种草，卫生保健，以及助学等，促进整个社区的综合发展。
一、荣合村的社区发展基金（CDF）的运作形式
1、基金运作情况
社区发展基金（Community Development Funds,简称CDF）在我国广大农村地区的运用，是对我国农村正规金融服务市场失灵以及政府相关职能缺位的反思以及补充的结果，它在小额信贷的基础上，把外部的资金支持转变为村庄内生资源，由村庄自我管理和自我使用，增加农户对资金的拥有感，从而在保证资金的高效借贷率、还款率的前提下，在一定程度上满足农村社区居民对金融的需求．
荣合村是石门坎乡的一个自然村，紧挨石门坎镇。相对其他村庄，其交通也较为便利，又靠近市场 ，故做小生意的农户比较多。但一直以来整个石门坎乡的经济发展水平极为低下，农民生产和生活非常艰苦；长期以来，我国农村金融体制极不完善、不成熟，无法回应农村和农民在资金短缺上的需求，特别地，在我国西部落后的山区农民生产生活资金尤为短缺,而国家金融体制却无力覆盖。乐施会在２００１年在该社区投放了一笔社区发展基金(CDF)，以解决社区以及农户资金短缺之忧，同时希望通过社区对基金的自我管理和使用，推动社区组织和协调能力的提升，促进社区的综合发展．
根据荣合社区管委会成员介绍，合作伙伴前后在社区投放不到六万元的基金，但到目前为止该笔基金已经滚动到将近八万元，其中基金使用率超过100%，还款率达到100%。
社区的具体做法是：每五户成立一个借贷小组，五户联保；本金整贷零还，最高贷款金额为每户1500元，每月（18号）连本带利还款一次，12个月还完；基金（社区自我积累金）每个小组必须隔月贷款一次，第二个月（18号）一次连本带利还清。整个借贷及还款过程以现场办公形式完成，公开透明，而且效率极高。根据村民反映，由于基金数额有限，有些村民借不到社区基金，都跑到当地信用社贷款救急。
荣合社区CDF的使用方向包括：种植、养殖、小生意、猪牛马倒卖买等，也有少一部分用于生活方面。据村民反映，社区发展基金进来以后，无论是在生产还是生活上，对农户的支持和帮助极大，农户心里有底了，信心也足了，他们表示，等基金积累足够一定程度后，将修建社区活动室、球场和进村公路。
不论是在使用率还是还款率上，荣合社区发展基金的运作都非常良好，以致吸引当地信用社相关人员前来取经和学习；同时，基金的管理和使用都是透明和公开的，故其运作模式也深受村民欢迎．
2、荣合村CDF运作模式的启发和反思
长期以来，我国农村金融体制极不完善，其制度在设计上缺乏对我国农村现状的关注，导致其在农村缺乏有效的操作性。农户的分散孤立以及借款金额较少、借贷次数较多，这些因素都和正规金融机构追求规模效益相矛盾的，同时对金融机构来说，众多分散农户的信息的不完备以及现有的金融评估技术的局限，也限制了农村金融体制的发展和壮大，这样导致的结果是：对农户来说，借贷难；而对金融机构来说，农户还款难。
社区发展基金（CDF）作为撬动农村生计改善的杠杆，其最大的特点是社区资源社区自主管理和使用。基金长期归社区管理，“连利息都是自己的”，而且借及还的手续都非常简单、快速，这是吸引农户借款的原因；而在还款率的问题上，除了社区制定了比如“五户联保、整贷零还”之类独创实用的制度外，中国农村社区传统的道德伦理以及软约束在一定程度上也保证了基金使用的安全性。----这是国家金融机构自叹不如之处。
社区发展基金不仅可以给社区居民提供生产生活垫本，解决农民资金缺乏之忧，同时，也给村庄组织化程度的提高提供了推动力。在外界的支持和协助下，外部资源进入村庄，在基于透明和公正的前提下进行管理、分配以及使用，有利于村庄建立公共决策和监督机制，以致进一步推动社区自我管理能力的提升。在荣合的参观过程中，我们明显感到CDF的民主的管理办法给村庄带来了某种程度和某个层面的改变。
同时，在参观访问过程中，我一直在思考一个问题：在发展工作者的视角，CDF的目的仅仅是一种社区发展工作所需之工具，还是为了真正回应农村社区资源贫乏的需求？如果两者兼而有之，那在运作过程中该如何调节两者之间的某些冲突。
1、作为社区发展工作所需之工具，CDF在很大程度上可以通过民主的管理方式推动社区的组织化建设，同时其推动力的持续性是其它工具无法比拟的，而其持续性的保证条件是基金使用和管理的安全性。一般来说，村庄里的弱势群体（如孤寡老人，残、智障人士等）因为各种原因，他们比其它群体更缺乏使用资源的能力，在我们的视野里不乏弱势人群使用CDF失败而进一步贫困的例子，鉴于此，不论是在作为资源支持的安全性还是作为使用者的风险性角度考虑，村庄弱势群体都会主动或者被动的远离CDF。但CDF作为一种反贫困工具，同时也是社区共有资源，故应保证人人拥有其受益权，特别地，应该对村庄弱势群体更加关注，但在CDF的实际操作中往往对弱势缺乏关注和相关支持。再者，作为社区资源支持，CDF运作的另外一个安全保证是高的使用率和不断增值，这暗示着社区能人应该拥有更多的使用机会（在某种程度上他们的资源使用效率会更高），但在荣合社区我们看到人人均等使用的硬性规定，虽然我们不能否认会有私下的交易，但至少在实践中我们的操作手段是非市场化的，因而也在很大程度上削弱其使用效率，管理和使用的安全性也得不到足够的保证。
CDF不论作为一种发展工具，或者是一种社区资源，它的最终意义不应止于解决社区显性需求，它最终应该回应的是社区各种能力的提升，比如生产技术进步、组织协调能力提高等。只有这样，才能推进社区公共利益最大化，进而覆盖到村庄弱势人群。
2、可持续性问题。第一，在西部欠发达农村，如果其农业行为没有和市场有良好对接，那CDF仅暂时作为国家福利保障制度在农村缺位的替补，缺乏增值空间，其可持续性也难以得到足够保证；第二，有效的监督机制的问题。在荣合访问的过程中，我们发现一旦外界的监督退出村庄，村庄内部就很难建立自我监督机制。中国农村是一个熟人社会，各种利益关联网的存在是自我监督机制建立的障碍。在一个组织化程度高的社区里，自我约束能力是很强的，社区软约束是社区自我监督机制形成的基础，所以CDF的最终指向应该是村庄组织化，而不仅止于一种农村社区自我金融服务。第三，多米诺骨牌效应。如果缺乏良好的乡村治理机制作为支撑，而且在管理的某个环节出现问题，就会引发个别不还款现象，最后导致连锁反应。
社区发展基金在其运作模式上是社区自我管理、自我使用，但其所有权的问题一直存在争议。在外界力量退出村庄之前，本金的所有权归属按理应由赞助方解释，同时基金使用的安全性也因外部力量的强势介入而得到保证；在外部力量退出之后，一般来说基金都是捐赠予社区，基金归社区所有成员共有，其所有权的演变也有待观察，同时基金管理和使用的安全性和可持续问题也将进一步浮出水面。
3、CDF的投放效益以及对村庄的影响问题。在我国西部贫困农村，因为村庄内部资源非常贫乏，故政府的涉农投入以及外界公益资源的支持对村庄的发展极为重要。但对农民来说，社区发展基金的使用是要承担一定风险的（要连本带利还），所以CDF在农村社区的应用要基于社区实际进行，不能盲目投放；同时在管理和使用上如果缺乏透明和公平，其后果将是撕裂人们或者族群关联、增添社区矛盾以及恶化干群关系等等。
社区发展基金的功能归纳起来有以下三点：1、生产发展功能；2、社区福利保障功能；3、社区相关能力建设功能。 但因一般来说，基金总额较少，而且在其运作上包含非市场因素，故一般适合在我国贫困地区农村运用。但在我国贫困地区农村，因受诸多因素影响，村庄原子化现象严重，人们孤立分散；同时贫困落后地区的农村因交通、信息颇为落后以及市场发育不成熟，基金增值空间极为有限，所以在这个角度上我们可以这么说，基金进入农村社区，最初的目标应该是通过其民主的管理和使用方式，撬动社区相关能力的培养和提升，然后才能进一步发挥基金的其他功能，促进社区的综合发展。
二、新寨村的乡村治理模式
1、新寨社区概况
新寨是我们此行的第二站。新寨离石门坎有十几公里的路途，汽车在粗糙狭小的乡村公路上慢慢爬行，抵达新寨时竟花去了将近一个钟头。新寨地处边远，交通和信息极为落后。
和荣合社区不同，新寨是一个农村综合发展项目点，其中包括CDF、卫生改善、基础设施建设、妇女权益保护、生产技术推广等。走进新寨，我们发现该社区和贵州大部份的贫困农村没有什么不同：破旧的土房子，天真而又脏兮兮的儿童，不算干净的马路，以及自由穿梭的禽畜。但根据项目人员及村民反映，和以前相比，今天的新寨可谓日新月异。
据介绍，新寨社区是一个多民族聚居地,主要以汉、苗为主。长期以来，由于各民族风俗不一且缺乏共同利益诉求，故社区缺乏族群认同和社区认同；社区权利结构不平衡，村委会过于强势；由于贫困而又迫于生计，高利贷变相成为村民资金支持。自从项目进来以后，社区发生了极大变化，最主要的一点是，村庄比以前团结了，村民信心也足了。
项目刚进入该社区时，经村民推选，村庄成立了以村主任（村长）为核心的社区管理委员会，负责和项目对接以及服务于社区。村长在新寨有一定的威望，在社区里也有一定的关系网，是所谓的村庄精英。但在一次基于社区发展基金的使用上有不民主之举，引发村民不满以致引咎辞去管委会一职。这一事故的发生，造成村庄的发展停滞了好长一段时间。因为，在农村社区里，如果强势的精英群体失去公信力，引发村民不满，而新的社区精英又没有及时培养出来，这将给社区造成严重的村庄认同危机，村务管理将陷入无序和荒芜状态。但在新寨，大部分的村民不甘心就此放弃宝贵的发展机会，当原村级组织不能够真正回应他们需求时，他们有勇气推选出能够真正代表他们意愿的管理团队，带领社区走出困境。新寨社区新一届的管委会就是在这种背景之下产生的。这个团队有一个特点：成员普遍年轻，而且女性占了2/3。在和他们的交流中，我们发现这是一个有激情、有理想、愿意为村庄服务的团队。
通过和社区管委会成员的分享交流，以及对部分农户的对点访谈，我们初步对新寨社区有了大致的了解，其特色有以下几点：
1）新寨社区由于地处边远，而且交通和信息不发达，和石门坎其他村庄一样，农民生产和生活极端艰苦。在以前，由于迫于生计，该社区农户有借高利贷的传统。有一户人家借了500元的高利贷，结果花了将近5年的时间才还清，连本带利一共偿还四千多人民币。但在CDF在社区投放以及运作以后，村里人再也没有和高利贷打过交道。
2）“五户联保、整贷零还”是石门坎农村CDF运作的精髓所在，但在新寨，其最大的特点是基金里设有医疗基金，其用途是因病急用支持，但也需在一个月内还清。由于村庄远离市场，CDF的功能更多的体现是社区福利保障方面。
3）村委会（或者村委会成员）和社区管委会共同承担村务管理工作，各司其职，相互配合和协调。社区一直以来都存在新旧精英之间的博弈，但在和双方的交流中，我们发现相互之间并没有敌意，并且都表示愿意为社区服务。相比之下，管委会手握外部资源，而且组织管理比较透明和公正，故在村庄更得民心，相对强势。
4）新寨社区的妇女活动极为活跃。据介绍，该社区经常举行妇女扫盲、健康安全、手工艺编织等培训，这一系列措施的实施促进妇女参与社区管理，极大提高妇女在社区的地位。
2、新寨社区乡村治理模式的启发和反思
国家法律规定，村委会是村民自治组织，其含义包括四个方面：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但长期以来，在西部贫困地区，村支部的村庄自我管理职能普遍缺失，最具体的表现是，在一定程度上成为乡镇国家权利在乡村的延伸，或者作为村支部政府职能的补充，导致村庄公共利益和公共事务管理荒芜，或者流于形式。
在新寨，管委会的成立，在某种程度上是村庄对村委会不作为的一种自我反思和调整的结果。当村委会不能代表村庄整体利益或者大部分村民意愿时，村庄有权利去否定它，推选出新的村民委员会；当新的村委会选举受阻时，村民也有理由合法地绕过村委会成立另外的村庄自我管理组织。新寨管委会的成立，就是村民自我管理的另外一种具体表现。
我们认为，良好的村庄治理机制是建立在政府行政职能和村庄自治职能有良好互动的基础上的。在新寨，村委会（以村长为代表）和管委会代表着村庄的不同精英群体，或者是新、旧村庄精英。在双方的博弈过程中，由于管委会有外界支持，同时也深受村民拥戴；而村委会的公信力虽备受质疑但有政府权力支撑（因为村委会更多的作为村支部职能的延伸），故双方处于力量相对对等状态，因而村庄得以形成良好的治理格局，特别地，这种村庄治理格局会推进村庄监督和制衡机制的生成，进而保证政府涉农资源在农村的分配和使用上的合理和透明。
新寨能够初步建立良好的乡村治理形式，在某种程度上得益于外界的支持和协助，特别是在社区新精英培育和成长以及村庄制衡机制建立方面，外界以及外界资源的支持尤为关键。但是，在我国大部分的西部地区，由于备受诸多因素的冲击，农村社区传统社会基础结构逐渐瓦解和转型，村庄原子化，人们孤立分散，特别是实行农地承包制以及取消农业税以后，作为经济主体的村民自治组织－村委会缺乏经济动力作为最起码的支撑，村庄和村民缺乏共同的利益诉求，因此村庄的这种原子化态势进一步恶化。再者，长期以来我国国家涉农资源在运作上缺乏有效的制度保证，其公正和合理性备受质疑，因此也削弱其作为撬动村庄组织化和综合发展杠杆的功效。由此看来，新寨的乡村治理模式在社会和政策倡导方面将起到良好的榜样效应，但也因此起不到大规模推广和复制的效果。
基于新寨的实际情况以及其村庄治理模式，我们有以下的思考：
１）村委会和其它村庄组织的关系。村民自治是目前我国唯一可实现的乡村治理形式，但基于以上分析，现阶段在我国广大的西部贫困农村，村委会形同虚设，村民自治流于形式，其最具体的体现为村庄公共事务管理缺失，村委会成为村支部职能的补充和延伸。在这种背景之下，在某些地方比如新寨，在外界的协助或者村庄内生力量的支持下，村庄成立了村委会以外的服务于社区的其它组织（村庄各功能组织比如经济合作社等除外），其职能和村委会职能重复或者冲突，有些甚至取代了村委会的功能。这种现象产生的根源在于村委会不作为，是村庄自我反思和调整的结果。毫不疑义，如果两者能相互兼容，或者有良好的配合和协助，这将对村庄建立良好的治理机制大有帮助；反之，两种职能性质相同的机构并存，也许会给村庄带来负面影响，最主要的体现在于不同的利益团体之间的不正当博弈和斗争会撕裂村庄关联，增添村庄矛盾；既使两者可以相安无事，但也会在一定程度上造成村务管理和村民参与效率低下，成本增加的后果。
在法律的角度，村委会是村民自治组织，村庄有权利选择能够代表村庄整体利益和村民意愿的村委会，但如果村委会成为国家权力的附庸或者某个利益群体的代言人时，选举有时就象走过场，其实结果早就预先注定，村庄另外成立村民自治组织也在法理之中。象新寨，社区共管会其实在很多方面在履行村委会的职责，而且深得民心，但在现实中它无力取代村委会，故我们也无法看清其将来的演变路径。随着我国基层民主发展进程以及乡镇体制改革的进一步深入，村民自治也将随之得到补充和完善。
２）村庄自我管理的可持续性问题。在新寨，我们看到一个很令人担忧的现象：新寨是一个综合发展的项目点，项目方在当地开展发展工作将近十几年时间，工作领域包括CDF、妇女权益、卫生改善、生产技术引进等。但在项目撤出一年多之后，我们更多的看到，CDF仍然是村庄自我管理的主要推动力来源，很难想像，如果将来该基金的运作出现问题，村庄是否会回到原点？
村庄自我管理的过程，其实是村庄组织化程度提高的过程。在一个组织化程度极高的村庄里，在外部或者村庄内生的某种力量的支持下，村庄将自我生成村庄治理机制，包括决策机制、制衡机制以及利益分配机制等，而这些相关机制的建立将有助村庄从容应付面临的各种现实问题，所以我们认为村庄组织化是社区自我管理机制可持续运作的基本保证。
３）CDF和村庄综合发展的问题。毫不疑问，在经济欠发达地区，社区发展基金对村庄的发展起到良好的或者是不可或缺的作用，特别是在相对靠近当地市场的农村社区，比如荣合社区，CDF的周转率和使用效率极高，基金也得到大幅度的增长，其积累将有力地覆盖到各种人群以及社区各领域，对社区的综合发展起到重要作用。但在新寨，CDF用于生产垫本的比例相对较小，而用于生活或者应急的比例相对较大，在我们看来，新寨的社区发展基金在很大程度上是对国家社会福利和保障制度在农村缺位的一种补充，更多的是扮演了互助或者生活保障的作用，而发展基金的生产支持功能得不到充分的释放。
农村社区的综合发展，其最根本的推动基础是生产的发展，而生产技术的不断进步是生产快速发展的主要引擎。进入农村社区的资源更多的用于生产或者生产技术改进方面，才能有效地带动社区的综合和整体发展。