摘要:迄今为止,我国乡镇政府与村委会之间依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系。其原因是多方面的,但从根本上说,这与我们国家的宏观发展战略、管理体制及乡村社会的管理成本有关。乡村关系不顺,尤其是政府对村民自治事务的直接干预和行政命令,削弱了社会自主能力和群众自治能力,恶化了政府与农民、干部与群众的关系,也阻碍了国家的民主化、法制化和现代化的发展目标。从目前来看,乡镇政府面临着日益增大的行政压力、财政压力及民主压力,从而加剧乡村关系的紧张和矛盾。因此,必须大力推进农村基层党政管理体制的改革,进行政策调整和制度创新,在民主和法制的基础上改善乡村关系。
关键词:乡村关系;行政化;政策建议
20世纪80年代以来,我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化,其中最显着的变化之一,是实行村民自治并确定乡(镇)与村民委员会之间的“指导关系”。按照《村民委员会组织法》的制度安排,乡镇作为国家基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”,而是“指导关系”。然而,自“乡村分治”以来,人们关于乡镇政权与村民委员会之间究竟是(抑或应该是)“指导关系”还是“领导关系”的争论一直没有停止过。乡(镇)村关系的调处在实践中存在着诸多的矛盾和困难。华中师范大学中国农村问题研究中心自1995年以来先后对32个乡镇村进行过深入的调查,并于2001年12月召开了有70多人参加的“村民自治进程中的乡村关系”全国性学术研讨会,会议收到40多位学者对乡村关系的调查及研究的文章。[1]基于上述调研资料并利用其它学者的乡村调查和文献,本文对当前我国乡(镇)村关系的现状、存在的问题及发展趋势进行综合分析,对改进乡(镇)村关系提出若干政策建议。
一、乡村关系的行政化及其特征
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