正是通过对村委会的人事安排、经济财务及工作内容的直接和间接的干预和控制,乡镇政府在相当程度上保持着对村委会的监控并维系着强烈的行政命令关系。其实,在不少地方,乡镇除了通过对村委会和村干部的控制贯彻自己的意图之外,还采取直接派干部协助村干部工作或下派干部长期驻村包点等方式加强对村委会的领导并推行乡镇的工作。
从法律上看,乡(镇)村的关系主要是乡镇政府与村委会的关系,对村委会的人事、财政和村务的控制和干预也通过乡镇政府来实施。但事实上,由于乡镇及村委会都是在农村基层党组织的领导下工作的,乡镇最终的决定权在乡镇党委,乡镇对村的行政命令关系也表现为党的“一元化的领导”。乡镇党委不仅通过乡镇政府对村委会进行领导,也通过党的组织系统及乡村的群团组织保持对村委会的领导,特别是通过村支部书记的选拔和任免,并通过村支部来“顺理成章地”领导村委会。
二、乡村关系行政化的影响因素
乡(镇)村关系不顺及乡镇对村的直接干预和行政控制的原因是多重的。
其一,“政务”与“村务”不清,在工作中难以把握。乡镇政府是农村基层政权,村民委员会是基层群众性自治组织,依据有关法律,乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项;然而,乡镇政府作为国家农村基层政权,自身承担着实施国家法律和政策、完成国家和上级政府的任务及进行社会管理的职责。乡镇政府承担的职责可以称之为政府承担的“政务”。如管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作,办理上级人民政府交办的其它事项等等。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,负责办理本村的公共事务和公益事业。在办理本村的“村务”的同时,村民委员会要协助乡(镇)的人民政府开展工作。村民自治并不能拒绝执行国家的政策和上级的“政务”。那幺,什幺是乡镇不能干预而属于“村民自治范围内的事项”或者说是“村务”,什幺是村必须办理的国家“政务”?村委会如何“协助”乡镇政府的工作?而乡镇政府通过何种方式要求村委会贯彻执行和办理承担的政务?有关规定缺乏具体明确的规范,工作中难以把握。
其二,“领导”与“指导”模糊,在实践中难以操作。《村民委员会组织法》虽然规定乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助,
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