'">确定了乡镇与村之间的“指导”关系。然而
,乡镇政府如何“指导”?究竟什幺是“领导”,什幺才是“指导”?在工作中难以区别,实践中也难以操作。特别是《中国共产党农村基层组织工作条例》又确认了乡镇党委和村支部对村委会的领导关系,使乡镇与村委会之间的“领导”与“指导”关系更为模糊和复杂。实践中,由于党的领导的政治原则及基层党组织的领导核心地位,乡镇政府与村委会的指导关系最终让位于党的一元化的领导,而乡镇政府及村支部也依托乡村党组织的领导地位实施对村委会的直接领导。一些党委书记就明确地讲:“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系,实际上是领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导。”[7]
其三,“核心”与“中心”相争,在行动上无所适从。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》,乡镇党委和村党支部是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。乡镇党委领导乡镇政权机关及群众组织,讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题,村支部也“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。然而,依照有关法律,乡镇人民代表大会和村民大会分别是乡(镇)村的权力机构,依法行使重大事项的决定权,也因此被视为各自的“权力中心”。那幺,如何划分乡镇党委与乡镇人大以及村支部与村委会之间在重大问题上的决定权?如何处理农村基层的“核心”与“中心”的关系?这一直是悬而未决、难以把握的问题。特别是在乡镇及村社区中,由于乡镇党委和乡镇人大以及村党支部与村民委员会同时并存,都拥有对所在社区公共事务和公益事业的管理和决定权。这意味在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事务管理的组织,即村民和干部们通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。一旦两者权责不清,不可避免地会出现矛盾和冲突。尤其值得关注的是,随着乡村民主和法制的健全和发展,两者关系的矛盾更加显性化。如在实行村民自治和村级民主选举后,由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的,而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的,村务管理上谁的权力和地位更有合法性?在村务大事的处理上谁说了算?如果说由村民选举产生的村委会对村务拥有决定权,那幺,如何保障和实现党支部的领导核心和领导地位?如果说党支部对村务有决定权,那幺,如何保障村委会依法行使其自治权?村民们也常常提出疑问:“既然如此,兴师动众地进行村委会选举,只选‘二把手’,不选‘一把手’,这种民主又有何意义呢?”这都是现实中难以回避的问题。这些矛盾和问题,不仅给党组织及基层干部造成思想上的困惑和行动上的困难,
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