农村社会的稳定和农村经济的持续发展 ,对于维护整个改革发展稳定的局面和实现我国经济社会发展目标 ,都具有决定性的重大意义。农村土地制度对解决农村相关问题具有基础性作用 ,现有的农村集体土地制度在改革开放之初以土地承包制的形式发挥了极大的激励作用 ,表明这种制度有巨大的释放活力的空间。但随着农村改革的深入和城市化的发展 ,仅以经营方式为导向的改革与农业现代化、市场化及城市化加速发展的大趋势产生种种矛盾 ,这种所有制形式本身固有的一些缺陷凸显 ,主要出现的问题有:土地流转的盲目和无序状态;耕地保护不力 ,集体土地以被征收等方式大量流失;土地利用效率低 ,土地资源的潜能未能充分发挥;农民集体作为土地所有者的主体地位得不到保障 ,农民利益受侵犯的事件屡有发生等。
    这些社会问题的核心是土地利益的流失 ,土地利益流失一方面表现为小规模农户居于产业链的低端 ,难于分享由于产品增值带来的利润 ,这部分利润通常从农业中剥离出来流向了涉农产业。另一方面表现为土地征收权被滥用、征地补偿不公以及缺乏相对完善的市场机制和法律机制 ,大量集体土地转换为城市用地的程序不规范 ,利益再分配不公平。这两方面中尤以第二方面利益流失最为严重 ,矛盾最为尖锐 ,特别是随着城市化进程的加快 ,城市用地不断扩张 ,土地作为稀缺性资源在用途发生转化以后 ,往往能产生数额巨大的级差地租 ,这一部分利益却常常不能为农民或农民集体享有。在土地征用中 ,虽然明文规定土地属于集体所有 ,政府往往会以发展地方经济为名 ,介入土地的开发与征用 ,并且在这一过程中成为真正主角 ,掌握着决策权。对农户和村庄的补偿 ,也相应地由原本应该发生在村庄和开发商之间的讨价还价 ,变成了一种政府内部的行政决策。这些问题引起政府、村级组织、农民三方利益的冲突 基层政权与农民争利 同时也难于抑制基层干部以集体代表者的身份发生的牟利动机 而农民集体作为一个没有法律界定的松散模糊的组织 ,无法对这些侵害进行抵制。

    二、农民集体土地的制度缺陷是土地利益流失的根源

    通过对上述现象的分析 ,可以看到 ,农民在参与土地利益分享的博弈中 ,往往处于弱势的地位 ,难于分享到发展带来的成果。这些现象后的根本原因是农民集体土地制度的不完善 因此 农民集体土地制度的缺陷是土地利益流失的制度根源。
    一 农民集体土地制度的性质
    农民集体土地是一种较为特殊的制度 ,从产权形态来说 ,它不同于国家所有权 ,虽然集体产权具备某些国家所有权的特征 ,但从法律意义上来说 ,它不是国家所有权。它也不同于私人产权的合作关系 ,合作经济是承认私人产权的 ,是交易的联合 ,农民集体土地是否认土地的私人产权的。因此 ,农民集体土地制度不是一种共有的、合作的私有产权 ,也不是一种纯粹的国家所有权。在国家工业化发展时期 ,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。 同时 ,农民集体土地产权是以地域关系为基础的社会成员的集合 ,是一种成员权。 这些社会成员对土地的所有权基于天然的地域和血缘 ,也就是说 ,他们没有选择进入或者退出这一产权关系的机会 ,出生和死亡是进入和退出的主要机制 ,子女婚嫁是另一种进入和退出机制。当然 ,在某些地方的集体经济中 ,由于不堪婚丧嫁娶和新生人口形成不断调整土地的压力 ,因而实行增减人口、不再调地的政策 ,这是一种变通,但并未从实质上改变根本的原则。随着城乡壁垒的逐渐打破 ,许多农民进入城市就业 ,出现土地的粗放经营和抛荒现象 ,由于土地的不可买卖和流转的困难 ,仍然未退出这一产权关系。农民不能把土地通过转让的方式来获得现金收入 ,或者通过转让的方式获得现金的机会成本过高 ,农民的最优选择就是固守土地以获得保障。这样 ,农民集体土地制度还兼有社会保障的职能。
    (二 )农民集体土地制度的合理性及制度缺陷
    建国后 ,暴风骤雨的社会变革催生了农村土地制度 ,土地产权的界定及产权的演化都有特殊的路径和社会目标诉求。为稳定社会 ,农村土地产权的初始设计是以公平为价值取向的 ,后的改革又解决了激励问题 ,因此 ,农村土地集体制度的存在有合理性。
    农民集体土地的产权方式首先解决了土地私有制下农民失地的问题 ,实现了“耕者有其田 ”的社会目标 ,对解决占中国大多数人口的农民的生计问题有重大意义。但是这种制度存在激励不足的问题 ,一般认为 ,由具有相同利益的个人组成的集团 ,倾向于进一步扩大集团的利益 ,奥尔森指出了这种论断的错误 ,认为有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。 合作化运动在农村社会的失败说明了集体所有的土地在生产方面的低效率 ,20世纪 70年代末的农村社会改革在生存保障的前提下解决了激励问题 ,家庭因其较低的组织成本和较弱的机会主义动机 ,成为主流的组织方式 ,家庭的小规模使得组织和监督生产十分方便 ,而且家庭内部往往存在成员间的亲缘利他倾向 ,可以有效的在家庭内部共同分担和消化自然风险的后果 ,家庭内成员愿意通过降低自身的遗传适应性来增强家人的适应性 ,因此成为农村生产组织的主流形式。农民集体土地制度是在特殊背景下产生的一个较好的制度设计 ,但这种制度存在一些缺陷 ,主要表现为:
    1.集体土地产权主体不明确
    中国农村的土地归农民集体所有 ,农民集体是土地产权的主体 ,这在《中华人民共和国宪法和《中华人民共和国土地管理法 》等重要法律文献中都有明确的规定 ,但以“农民集体 ”这样抽象的概念为产权主体是相当模糊 ,很不明确的 ,“农民集体 ”是全体农民的集合 ,如何界定“集体 ”有理论上和现实上的困难。
    现行法律明确规定了集体土地属于集体所有 ,从法律意义上来分析“农民集体 ”这一概念 ,财产所有权是重要的法律权利 ,其主体必然是法律关系的主体 ,具有法律上的人格意义 ,依法享受权利和承担义务。农民集体是个模糊的概念 ,随着我国经济和民事法律的不断健全 ,没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体 ”就会遇到诸如不能行使和保护自身权益的情况。
    为了明确农民集体的性质 , 1994年作为行政执法部门的国家土地管理局地籍管理司曾答复:“‘农民集体 ’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织 ,包括由原来基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”这里把集体具体化为集体经济组织 ,那么 ,在“三级所有 ,队为基础 ”的产权关系形态中 ,集体经济组织到底是指哪一级 ,还是较为含混和模糊。有关法律法规是这样表述的 ,在《中华人民共和国宪法 》中 ,集体土地产权笼统地界定为集体所有 ,《民法通则 》中则被界定为乡 (镇 )、村两级所有 ,在《中华人民共和国农业法 》中被界定为乡 (镇 )、村或村内农业集体经济组织所有 ,《中华人民共和国土地管理法 》中是这样表述的:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的 ,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的 ,由村内各该农村集体组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇 )农民集体所有的 ,由乡 (镇 )农村集体经济组织经营、管理。”由此可见 ,集体土地产权的主体有三:乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内集体经济组织 ,即“乡 (镇 )、村、组 ”它们都是农村集体土地产权的代表。这样产权主体多样化 ,没有明确的归属 ,政出多门 ,相互牵制而又不能有效利用 ,还导致多元主体为争夺所有权发生冲突 ,农民也不能形成稳定的预期。
    2.产权残缺
    首先 ,所有权残缺。主要表现在国家对集体土地的征用上。我国宪法修正案第二条规定 ,“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地 ,土地使用权可以依照法律的规定转让。”《民法通则 》第 80条规定:“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《中华人民共和国土地管理法 》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制 ,即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要 ,可以依法对集体所有的土地实行征用。”除了以上的法律规定 ,政府对农村土地还有大量的法规。由上可见 ,我国法律对国有土地买卖和集体所有的土地买卖、出租、抵押或以其他形式转让都有严格的规定。这样 ,农村土地集体所有的所有权体现不出来 ,这一部分残缺的产权 ,实际集中到了国家手中。
    国家规定农村土地不得买卖、出租、抵押或以其他形式转让 ,使农村土地仅仅以一种生产资料而不是财产的形态存在 ,也就是说 ,这是不能用价格来衡量的“虚拟财产 ”,这样的财产只能处于静态 ,不能通过交换或其他手段产生效益的最大化 ,农村土地要改变归属 ,只能首先通过征地的方式转为国有。在征地的过程中 ,主要体现地方政府的意志。土地补偿标准一般也是由地方政府单方面确定 ,虽然有关法规对补偿标准有明确规定 ,表现出保护农民利益的一面 ,但这个补偿标准不是用市场来衡量的 ,不能体现出土地的真实价值 ,农民虽然也得到一定数额的劳力安置费、土地经营权补偿费以及土地附着物与青苗补偿费 ,但他们所得到的与他们在失去土地之后重新创业时所要面临的风险与支出相比较 ,与土地特别是在城市化进程中 ,土地改变用途后产生的巨大收益比较 ,农民得到的利益是很小的 ,地方政府在利益分割中占了很大优势。
    其次 ,使用权的残缺。表现为承包经营权的内涵不充分、不明确 ,承包经营权是一种使用权 ,作为使用权 ,可以衍生出转让、转租、入股、抵押收益等项权利 ,而目前的承包经营权只是一种耕种权 ,大部分农民也把承包经营权理解为只是耕种权。6国家的一些法规条文规定了农民的土地可以在发包方的同意的情况下土地使用权依法有偿转让 ,但在实际中受到严格的限制 ,一方面是缺乏相应得规范的转让程序 ,另一方面是交易费用过高难于实现 ,使得土地的流转及其困难 ,不能将土地流动和配置到经济效率最高的地方去;虽然国家准许土地的租赁 ,但由于使用权的不完整 ,农民缺乏抵押土地使用权取得银行贷款的权利 ,而所有权属于模糊的集体 ,抵押时法律关系含混而不可行 ,因为如果农民无法偿还贷款而必须交出土地时 ,法律关系就转到了银行和村集体之间 ,村集体有理由不承认农户和银行之间合同的合法性。无论是以土地的所有权还是以土地的使用权作为抵押都不可行 ,使得农民对土地投资不足 ,土地的抵押价值也体现不出来。
    此外 ,承包经营权的不完整还表现为大多数农民没有书面的土地承包合同 ,没有法律的保障 ,以致经常发生地权纠纷。同时承包经营权的承包期没有法律的保证 ,因而不稳定。国家一再强调要稳定和延长土地的承包期 ,但由于我国农村土地产权还不是一种法权 ,缺乏强制力的保护,现实生活中 ,土地频繁调整 ,承包期常常被打断 ,集体可以随意解除土地承包合同 ,收回农民的土地 ,这样造成了农民对土地缺乏长期稳定的预期 ,采用粗放式、掠夺式经营 ,短期行为普遍。基层农村干部利用发包权谋取私利 ,不断调整承包期 ,甚至“三年一小调 ,五年一大调 ”在调整中强化个人权利 ,从中渔利。
    再次 ,收益权残缺。收益权是激励农民的主要权利 ,土地的所有权和经营权的存在目的不在于这些权利本身 ,而在于这些权利带来的收益 ,是这些权利在经济上的实现。收益权的界定是为了土地的收益在国家、集体、农户三者之间分配 ,合理的界定应对农户起到激励作用 ,集体和国家也能不断增加对公共品的投入。农地收益权划分本来一直以来是相对明确的 ,剩余索取权基本上被认可是农民所有的 ,国家为减轻农民负担 ,取消了农业税。但农民的负担仍然过重 ,主要是基层政府不仅实际上控制着作物种植的权利 ,而且还可以任意向它抽取收益剩余 ,各种摊派巧立名目 ,以各种形式出现 ,农民负担过重 ,导致影响了农户的投资行为 ,甚至直接抑制了农村经济的持续增长。
    (三 )农村经济结构转型与利益流失加剧
    作为一种特殊的生产要素 ,土地具备三重职能:生产要素职能、财产职能、社会保障职能。 三种职能的重要程度与农村经济结构有关 ,在经济发展程度较低时 ,土地是农民主要的甚至是唯一的经济来源 ,生产要素和社会保障是主要的职能保障农民的基本生存需要。随着经济发展 ,农户收入方式多元化 ,土地不再是维持生计的重要手段。土地作为一种社会保障的替代品也有明显的制度缺陷 ,一方面使得土地的附加功能增多,不利于土地资产特性的发挥 ,减弱了土地资产的活跃性 ,不利于土地的流转和规模经营 ,降低了土地的利用率 ,尤其是在当前土地资源十分紧张的状况下 ,更不利于充分发挥生产资料的价值。另一方面 ,土地作为社会保障功能的替代是十分脆弱的由于土地的低利用率 ,它能提供的社会保障也是低水平的 ,不足以抗拒强大的外力对农民造成的灾难。因此 ,土地社会保障职能的剥离是必然的趋势。随着农村经济结构转型的逐渐实现 ,土地的生产要素职能和财产职能的淡化 ,土地的财产职能凸现 ,土地通过流转、征收等产生的收益日益成为农民的主要收入 ,是在经济发展程度较高地区 ,这一趋势更加明显。但是由于集体土地制度固有的局限性 ,对农民造成很大损害 ,利益流失加剧。根据中国社会科学院农村发展研究所党国英教授的估算 ,从 1952年到 2002年,农民向社会无偿贡献的土地收益为 51535亿元 ,以 2002年无偿贡献的土地收益为 7858亿元计算 ,相当于无偿放弃了价值 26万亿元的土地财产权。从有关数字看 ,自从我国实行土地征用补偿政策以来 ,我国累计支付的土地征用费用超过 1000亿元。

    三、完善农村土地制度是建构合理的土地利益分享机制的关键

    农民能够公平分享改革发展成果是和谐社会建设的必要条件 ,针对农民利益流失的制度性根源 ,对现有制度的完善或是新制度的设计是解决问题的途径。好的制度既能最大限度地激发生产的积极性 ,又要考虑既有的农地制度产生的路径依赖性 ,还要与农村的非正式制度的安排相容。对现有的农地产权制度的改善 ,能较大减少既有利益受损者的阻力 ,使改革的摩擦减少 ,制度创新能够有较大成功的机会 ,而实行一个新的制度必然会带来巨大的制度成本 ,在考虑制度变迁时 ,应同时计量变迁的收益与成本 ,选择那些收益最大而成本最小的制度。因此 ,坚持现有的农村集体土地所有制是比较好的选择 ,完善农村土地制度是建构合理的土地利益分享机制的关键。
    (一 )进一步改革农村土地产权关系
    农民集体土地的产权关系存在混乱和不明确之处 ,必须要改革农村土地产权关系。首先 ,农村土地产权主体必须明确界定 ,产权主体不明确 ,经济当事人权能的行使就无法有效地进行 ,也不能形成有效和稳定的预期 ,当事人之间的侵权行为无法遏制。目前 ,要明确产权主体到底是谁 ,并在相关法律法规中体现 ,要克服产权主体缺位或多元管理带来的弊端。其次 ,农村集体土地产权必须是排他和专一的。产权的排他性是现代产权制度的基础 ,产权的排他性指的是产权只有一个行为主体 ,从而能阻止别的行为主体进入特定财产权利的领域。产权的排他性特征能够有效阻止“搭便车 ”行为的产生。第三 ,集体土地产权必须是可分离的和可转让的。有效的市场机制要求资源流向最有效用的地方 ,产权必须是可分离的和可转让的 ,才能使产权更容易流动和交换 ,从而提高产权的资源配置功能,提高效益。我国要实现农村社会的转型 ,必须把农业改造为现代企业管理模式下的现代化制度 ,因此 ,产权的可分割性和可转让性就显得尤为突出。在目前的制度下 ,就是要促成土地的有序、有效的流转 ,使资源从低生产力所有者流向高生产力所有者 ,实现土地的规模化管理。第四 ,农村土地产权必须是安全和稳定的。产权制度一旦确定 ,必须是有法律保护的 ,有稳定性的 ,产权制度不能随意更改 ,不能频繁变动 ,如果产权不安全 ,人们就无法形成稳定的预期 ,也不能激发人们的生产积极性 ,无法形成长期投资的热情 ,还会造成社会的不稳定 ,不利社会经济的可持续发展。
    (二 )完善土地利益分享机制的法律制度
    土地利益分享的主要障碍是地方政府滥用对土地改变用途后产生的巨大的级差地租的支配
    权 ,形成有利于自己的利益分配格局 ,在重新分配利益的过程中造成社会不公平。为了使土地利益在利益相关者之间的公平分配 ,必须完善土地利益分享的法律机制 ,通过相关法律制度的改革和完善 ,为构建和谐社会提供有力的制度保障。首先 ,完善《中华人民共和国土地管理法 》的相关规定 ,进一步规范土地的利用规划和流通等制度。其次 ,完善土地征收的法律制度 ,对建设用地的范围、权限等作出规定 ,特别是对农民的土地征收补偿问题等作出具有可行性的法律规定。第三 ,强化土地民事权利的物权性质 ,使土地民事权利具有物权属性 ,使权利主体拥有对土地的直接管理和支配并排除他人干涉的民事权利。来源：《西南民族大学学报 》