中国NGO的制度建设
中国扶贫基金会秘书长
王行最
一、 影响中国NGO生存与发展的三大因素
政府、社会、NGO自身，是影响中国NGO生存与发展的三大因素，其中，NGO自身建设是决定性的因素。
（一）政府的作用
政府对NGO的影响作用通过法律、法规、政策、措施实现，具体表现为两种功能：
培育功能。通过制定激励NGO发展的政策和具体措施，培育有利于NGO发展的环境。
管控功能。通过对NGO的管理和监控，规范NGO的行为，引导NGO的发展方向。
1、政府培育功能的具体体现 1）制定激励NGO发展的税收政策，能够达到如下效果： A 鼓励社会捐赠； B 有利于NGO自有资金的积累； C 鼓励NGO从业人员投身社会公益事业。 2）将政府资源向NGO开放： A 政府委托NGO实施政府项目； B 政府通过招标直接购买NGO的服务； C 对NGO直接进行补贴。 3）对NGO实施培训 主要培训内容是： A 政府的NGO政策； B NGO的机构管理。 2、政府管控功能的具体体现 1）制定NGO行业标准，设立市场进入标准（门槛），监督NGO的运作，督促未达标者整改，筛除违规者； 2）对NGO进行年审； 3）设立NGO公信力排行榜，向全社会公示。
（二）社会的作用
社会对NGO的影响作用通过两种功能实现：
支持功能。社会各界通过物质的、精神的支持，使NGO得以发展。
监督功能。社会通过对NGO的监督，规范NGO的行为，引导NGO的发展方向。
1、社会支持功能的具体体现 1）捐赠人对NGO捐赠资金、物资和志愿服务； 2）受益人对NGO的活动予以配合与鼓励； 3）公众对公益事业予以关心、关注和参与； 4）媒体对公益事业和NGO进行宣传和表彰； 5）社会独立审计机构对NGO进行审计、评价，提出改进意见。 2、社会监督功能的具体体现 由于NGO的性质和宗旨，全社会任何单位、组织、个人对NGO都有监督的权利，这种监督主要针对两方面： 1）对NGO的财务管理和运作进行监督； 2）对NGO的活动（项目）进行监督。 社会监督（尤其是媒体）是双刃剑，每个NGO必须高度重视之。
（三）NGO自身的作用
政府、社会都是影响NGO发展的外部因素，而真正对NGO生存和发展起决定性作用的是NGO自身。在NGO生存和发展的诸因素中，关键的因素是NGO组织的内部制度建设。
二、中国NGO的制度建设
根据中国NGO的生存环境和发育水平，NGO内部制度建设应主要包括：建立法制化治理结构、人力资源管理制度、行政管理制度、财务管理制度、项目管理制度、品牌推广与管理制度、文化建设制度七方面。
（一）建立法制化治理结构
法制化治理结构也叫法人治理结构，其要义是：建立由战略决策层和执行操作层组成的，层级分明，事权、责权明确区分的内部组织结构，使机构的管理运作实现科学化、有序化。
1、战略决策层 1）NGO组织的战略决策层由理事会组成。理事会由全体理事、监事组成。理事会分理事会全会和常务理事会（由会长、副会长组成）。 2）理事会的职能: A 全会职能一般为两项：机构发展战略和工作计划与总结的审议、批准；机构重要人事任免（理事、监事、会长、秘书长）。 B 常务理事会在理事会全会闭会期间行使理事会的职能，一般为如下三项： ① 机构工作计划检查与督促； ② 机构重要事务研究与决策； ③ 机构活动的高层协调。 C 理事的职能，一般为如下三项： ① 参与机构工作和活动； ② 对机构建设和发展提供咨询意见； ③ 在不同领域发挥作用，为机构募集资源。 2、执行操作层 1）NGO组织的执行操作层由秘书处和各部门组成。秘书处由秘书长、副秘书长、秘书长助理组成。各部门由部门主任和员工组成。 2）执行操作层的职能: A 秘书处职能 ① 机构人力资源配置与管理； ② 机构自有资产管理与运作； ③ 机构战略规划研究与制定； ④ 机构工作计划与预算的制定与执行； ⑤ 机构日常工作的组织领导。 B 部门职能 各部门是机构各项业务和工作的实际承担者，其具体职能为： ① 业务运作执行； ② 财务经营核算。
（二）建立人力资源管理制度
人力资源管理制度是组织机构内部建设的起始工作，是保证机构具有生产力、创造力的最重要的制度。
该制度由机构设置、人员管理两部分组成。
1、机构设置 1）确定机构的愿景、使命和功能； 2）确定机构的职能； 3）确定部门岗位的职能，进行清晰的描述； 4）确定机构的管理机制和管理模式。 2、人员管理 1)招聘：举荐、社会公开招聘、部门转岗、竞争上岗； 2）培训。 岗前培训—机构知识、行业知识、业务知识 在职培训—专业知识与能力、综合知识与能力 3)责任管理与考核：通过聘用合同和岗位责任合同，在工作的质与量上进行设定并进行检验与评价。 4）员工职业生涯计划：根据机构的目标和员工个人情况，为员工设定发展计划和实现途径。
（三）建立行政管理制度
行政管理制度是保证机构规范、有效、协调运作的制度。
该制度由分工授权、行文程序、档案信息管理、会议制度等分制度构成。
1、分工与授权 1）机构内从上至下分层形成； 2）每个工作人员分别与上一级领导形成责任与授权关系，并在岗位合同书中明确界定责任与授权的具体范围。 2、建立行文程序 1）建立严格的文件起草、审核、签发程序； 2）建立严格的文件报送、下发、接收、处理程序；
3、建立档案、信息管理制度。 1）建立全机构的档案库和图书、资料室，制定信息收集、整理、保存、使用制度，如有条件，应建立电子档案和信息管理系统。 2）各部门也应建立部门档案、信息管理制度，并与全机构的档案、信息管理形成有机整合。 4、建立会议制度 会议是机构行政管理最常见和最有效的方法，具有非常多的形式，中国扶贫基金会的例会为： 1）会长会议（每季度召开一次）； 2）秘书长会议（每月召开一次）； 3）年中工作总结会（全会范围，每年7月召开）； 4）年终工作总结及下年度工作计划会（全会范围，每年初召开一次）； 5）部门工作周例会（各部门每周一召开）、月例会（各部门每月初召开）； 6）全会季度工作分析会（全会范围，每季度召开一次）； 7）专题研讨会（相关人员，临时召开）。
（四）建立财务管理制度
财务是机构生存与发展的命脉，财务制度建设是机构管理水平的重要标志。但是，目前中国尚未有成熟的NGO专用财务制度，中国扶贫基金会在参照政府有关制度、规定的基础上，建立了自己的财务管理制度。
其中，全面预算管理制度、财务授权审批制度是最重要的两项。
1、建立全面预算管理制度 1）全面预算管理的概念： 机构所有人参与； 从机构的年度计划出发，所有的收入、支出均纳入预算。 2）预算的管理部门： 财务部是机构全面预算管理部门，负责机构预算的汇总、初审、编制和预算执行监督、情况分析（月度、季度、半年度、全年度）等工作。 3）预算的制定程序： 各部门提出预算→经部门预算会议讨论修改后由财务部汇总编制→报秘书长会议讨论调整修订→报会长会议讨论认定→报理事会审议通过。 4）预算的中期调整： 在年中工作总结中，根据半年度预算执行情况和全年机构运作形势预测，进行预算调整，其程序为：由各部门提出预算调整意见→报秘书长会议讨论确定调整意见→报会长会议审议通过。 5）预算的年终总结： 在年终总结中，对机构和各部门年度预算执行情况进行总结、反省，并落实奖惩措施。 2、建立财务授权审批制度 1）机构的财务审批权由秘书长掌握； 2）经秘书长授权，由秘书处成员（副秘书长、秘书长助理）对所主管的部门的预算内的财务支出行使审批权； 3）所有支出申请的审批必须以该部门的主管秘书长、副秘书长、秘书长助理的亲笔签字为准； 4）财务部对任何未经审批的支出申请均不予办理； 5）预算外支出必须由申请部门报秘书长，经秘书长会议研究决定是否批准。
（五）建立项目管理制度
项目活动是NGO的主要业务活动，是NGO业绩的主要体现，同时也是NGO创造社会效益，发挥社会影响力的主要手段。在社会日益重视NGO项目活动的技术水平的趋势下，建立科学、严密的项目管理制度则是NGO在竞争日趋激烈的公益市场中取胜的关键。项目管理制度由项目管理基本制度和项目管理具体制度两部分构成。
1、项目管理的基本制度 项目管理基本制度是从项目运作程序（环节）出发而建立的制度，主要针对的问题是，在一个项目从立项到结束的周期活动中，NGO应当如何进行科学的、理性的、程序化、规范化的运作，强调项目管理运作的完整性和周延性。该制度由项目立项、项目准备、项目启动、项目实施、项目监测、项目验收、项目评估等制度组成。 1）项目立项：包括选项原则、选项报批程序。 2）项目策划与设计：进行“产品设计”，包括项目目标、内容、技术模型、管理模型、财务模型、运作流程，形成项目策划设计报告，经可行性研究后批准项目实施。 3）项目启动：包括项目公关与筹资、确定项目区与合作者、建立项目管理体系、制定项目管理制度、制定项目实施方案、建立项目操作机构、项目操作人员培训等。 4）项目实施：包括编制项目实施计划、组织协调、宣传动员、项目运作日常管理、项目督导检查等。 5）项目监测：项目监测的主体为两个，一是项目操作机构自身，即项目部；二是机构职能部，即监测部、财务部。项目监测制度包括监测内容、监测方法、监测结果等。 6）项目验收：包括项目验收内容、验收方法、验收结果等。 7）项目评估：项目评估由机构聘请外部权威机构及专家进行，形成项目评估报告，作为机构总结经验、改进工作的重要依据和对外宣传的材料。 8）项目生命周期管理：根据项目验收与评估结果，确定项目继续、调整或结束、退出。 2、项目管理的具体制度 项目管理的具体制度是每个项目的执行操作部门从提高项目管理水平，实现项目效益最大化目标出发的，以优化项目操作流程为核心而建立的管理制度体系，由一系列具体制度组成，包括合约管理、目标管理、组织管理、计划管理、筹资与公关管理、人力资源管理、财务管理、信息管理、权益管理、监测与审计、中止与退出制度等。由于本专题本次培训班已安排专家介绍，在此不做详细解说。
（六）建立品牌推广与管理制度
机构品牌推广与管理制度是机构对外形象和公信力建设的重要保证，是机构生存与发展的重要手段。该制度由CIS识别系统、传播手段和方式、客户管理与维护三个制度构成。
1、CIS识别系统 机构完整的CIS识别系统由下述三个子系统构成： 1）理念识别系统（MI)； 2) 行为识别系统（BI)； 3) 视觉识别系统（VI)。 每一个NGO组织，都应当对上述三个系统制定出明确的制度，使其对内形成凝聚员工力量，规范自我行为，对外展示机构宗旨，彰显机构风貌的独特标识。 3、客户管理与维护 NGO的客户包括捐赠者和受益者两方面，为客户服务，对客户负责，是NGO组织的根本宗旨和崇高的义务。因此，需要建立如下制度： 1）建立客户数据库。 2）建立客户沟通反馈制度，具体方式可以包括： 电话访问、通信、邮寄资料、登门拜访、召开座谈会等 3）建立客户投诉接受与处理制度。 4）建立危机公关处理制度。 5）建立资源统筹与协调制度。 2、传播手段和方式 NGO必须建立机构的传播手段和方式以扩大自己的社会知名度、美育度和公信力，以获得政府和社会公众的支持与援助。这些方式包括： 1）建立媒体合作关系：包括平面媒体、语音媒体、视频媒体，尤其要重视视频媒体的宣传作用。 2）发展公益广告：除了在上述媒体发表外，还要重视户外广告的宣传。 3）建立机构自身宣传推广平台：包括网站、出版物（会刊、年报、项目介绍资料、著作）等。 4）组织大型社会活动：利用大型社会活动，发挥社会名人（政府高级官员、名人、明星）的宣传作用，引起社会公众的关注。 5）组织双向活动：与特定的对象（国际国内合作伙伴、重要捐赠人等）组织活动，在相关领域产生影响。
（七）建立文化建设制度
机构的文化建设是机构精神与品质形成的重要途径，涉及机构的各个方面，对机构的可持续发展具有重要的意义和作用，是NGO组织需要长期坚持锤炼的内功。机构文化建设的内容可以包括目标和方法两方面。
1、文化建设的目标 对NGO组织而言，文化建设应致力于以下品格的养成： 1）透明； 2）诚信； 3）志愿精神； 4）创新精神； 5）学习精神。