中国（海南）改革发展研究院课题组　

2007年10月29

 

 

通过为农村提供基本而有保障的公共产品和公共服务，加快缩小仍在持续扩大的城乡差距，是新农村建设的重要目标和广大农民的热切期盼。最近几年，各级政府付出了巨大努力，明显缓解了农村基本公共服务的供给短缺。但是，广大农村居民生存状况的继续改善和生活水平的继续提高，最迫切需要哪些基本公共服务？这些基本公共服务的供给面临哪些体制、制度和机制性障碍，在学界和政策研究领域尚未完全达成共识。为此，中改院设计了由42个问题组成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。

本次调查共回收问卷216份，有效问卷214份。通过SPSS13.0软件对调查数据进行统计分析，形成本报告。

一、农村基本公共服务的现实需求——专家的观点
     

1．当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务

保障基本公共服务的供给，是推动新农村建设、缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平、提高农业、农村和农民发展能力的重要途径。但是，不同发展时期农村基本公共服务需求应该有所不同。所以，调查问卷首先提出了“当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务”的问题。在回答该问题的214名专家中，98.6%的专家选择基本医疗卫生，93.0%的专家选择义务教育，90.7%的专家选择公共基础设施，78.5%的专家选择最低生活保障，63.1% 的专家选择农技支持，54.7%的专家选择就业服务。选择其他基本公共服务的专家比例依次为生态环境保护（47.2%）、社会治安（46.3%）、金融支持（45.3％）。

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由此可见，在“三农”问题专家看来，与民生问题密切相关的教育、卫生医疗、最低生活保障、农村剩余劳动力就业服务，关系到农村、农业和农民全面发展的基础设施、农业技术支持、金融支持等基本公共服务，是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。与此同时，农民也开始要求政府提供农村生态安全和社会稳定等方面的基本公共服务（见表1）。
    

2．基本公共服务均等化是缓解城乡差距的“着力点”

学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距[1]。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6％的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务，落实多予少取惠农支农政策，只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续；34.6％的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变；只有2.8％的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小（见表2）。

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面对仍在不断扩大的城乡差距，“着力点”应当放到哪里？对于该问题，56.3％的专家认为应当把着力点放到缩小城乡基本公共服务差距上，20.2％的专家认为应当放到缩小城乡经济发展水平的差距上，还有18.3％的专家认为应当放到缩小城乡居民收入差距上。可见，专家更倾向于通过实现城乡基本公共服务均等化来减缓城乡发展差距（见表3）。

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当问及“对最近几年出台的一系列惠农支农政策在缩小城乡基本公共服务差距中的作用”，67.1％的专家认为作用较大，减缓了差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍然在继续；27.6％的专家认为作用不明显，城乡基本公共服务差距没有根本性改变；只有5.2％的专家认为作用很大，明显缩小了城乡基本公共服务差距（见表4）。

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3．农村教育培训

根据新农村建设的要求，现阶段农村教育培训的重要组成部分包括义务教育、农业技术培训和以促进非农就业为目的的农村职业教育。根据此次专家问卷调查，89.0％的专家认为，农村教育制度中最重要的是义务教育，其次是农业技术培训（5.7％）和职业教育制度（2.9％），而认为高等教育助学制度和进城务工农民就业培训制度最重要的专家只占1.4％和1.0％。 

对于农村义务教育，88.5%的专家认为，建立农村义务教育稳定投入机制是最迫切需要解决的问题，排在第一位；64.6％的专家认为最重要的问题是加强师资培训，提高教学质量；60.3％的专家认为最重要的问题是确保教师工资，稳定教师队伍；认为最重要的是巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件的专家各占24.9％（见表5）。

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关于“以县为主”的农村义务教育体制存在的矛盾，近9成的专家认为是财力与责任不匹配；58.9％的专家认为公用经费不足，办学条件得不到改善是的农村义务教育的突出问题；49.3％的专家认为是省级财政对农村义务教育转移支付不到位，存在“路损”；另有42.0％专家认为，各级政府农村义务教育责任与经费分摊比例缺乏法律依据；40.1％的专家认为，现行财政转移支付制度拉大了农村义务教育的地区差距（见表6）。

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农村义务教育的重要保障是建立稳定的筹资机制，而保障农村义务教育经费的关键是各级政府的分摊比例。对于这个问题，65.2％的专家认为，农村义务教育投入应当以中央财政为主；27.1％专家认为应当以省级财政为主，仅有4.8％的专家认为应以县级财政为主。这说明，以县为主的义务教育管理体制，需要建立以稳定义务教育投入为目标的教育财政制度。

关于各级财政农村义务教育投入比重，大多数专家认为“中央拿大头，省级拿中头，县级拿小头”：65.3％的专家认为中央财政投入应占农村义务教育投入的40～80％；48.7％的专家认为省级财政投入应占农村义务教育投入的20～40％；83.9％的专家认为县级财政投入应占农村义务教育投入的20％以下。

4．农村基本公共医疗卫生服务

我国已经形成了由新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村基础保健制度、农村卫生防疫制度等构成的农村公共医疗卫生服务体系。对于哪个制度最重要的问题，51.7％的专家认为新型农村合作医疗制度最重要；近20％的专家认为农村公共卫生防疫制度最重要；18.0%的专家认为农村基础医疗保健制度最重要；10.4％的专家认为农村医疗救助制度最重要。

对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7％的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2％的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0％的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5％的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7％的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1％的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有34.9％的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院（见表7）。

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5．农村基本社会保障

我国社会保障体系的城乡分割仍然十分明显，大多数社会保障资源用于城市，农民长期被排斥在社会保障制度之外，农村仍然主要靠“土地保障”、“家庭保障”等自保制度。2005年12月公布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”。近两年，农村社会保障制度发生了哪些变化，还存在哪些突出问题，是本次问卷调查的目的之一。

关于农村最低生活保障和社会救助，86.1％的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低；72.2％的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4%的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大；33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大（见表8）。

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另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县（市）的分担比例。另一方面，23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底（表9）。

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关于农村社会养老保险制度对构建和谐社会、建设新农村的必要性和紧迫性的问题，61.7％的专家认为建立农村养老保障制度非常紧迫； 36.8％的专家认为虽然从长远考虑非常必要，但只能逐步建立。

对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题（见表10）。

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关于农村土地的社会保障功能问题，77.4％的专家认为，在城乡分割的二元制度需要很长时间彻底打破的条件下，农村土地对农民具有重要的社会保障功能，土地在未来一段时间内将继续作为农民生存、发展和养老的基本保障。

对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9％的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系；38.8％的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1％的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题（见表11）。

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6．农村公共就业服务

改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。据2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》，2005年外出农民工数量为1.2亿，加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从本次问卷调查的结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3％的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3％的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4％的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4％的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0％的专家认为应当为农民工提供廉租房（见表12）。

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关于为新农村建设培养有知识、懂技术、会经营的新型农民的问题，相当比例的专家认为应当为农民主要提供农业技术培训（91.3％）、法律知识培训（72.3％）、市场信息和政策培训（62.1％）、农业经营管理培训（59.2％）等（见表13）。

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7．农村老龄人口和农村妇女的特殊公共服务

我国正步入老龄化社会，农村老龄人口占全国老龄人口总数的80%。我国绝大多数地区的农村没有社会保障体系，养老主要依靠家庭。在青壮年劳动力大量外出务工的背景下，导致“空巢”或独居家庭比例逐年上升。如何保护农村老人的权益是政府面临的重要社会管理课题。

在回应本次问卷的200多名专家中，分别有90.3％、88.3％和64.1％的专家建议基层政府更加自觉地承担起孤寡老人社会救济、维护老人被赡养权益和老龄人口的保健和看护的责任（见表14）。分别有59.7％和39.5％的专家认为应当为农村老人提供全部免费或部分免费的体检服务。

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在本次调查中，大多数专家认为，基层政府应该为农村妇女提供生育保健（75.1％）、人身权益保护（66.3％）、日常妇科检查治疗（65.9％）和土地权益保护（50.7％）等特殊基本公共服务（见表15）。 其中建议政府为农村妇女提供免费生育保健和日常妇科疾病检查的专家分别占到64％和46.9％。

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8．农村公共基础设施

公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分。有学者建议“把农村公共基础设施建设作为一个‘切入点’，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入”（林毅夫，2006）[2]。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施（见表16）。

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9.以促进农业经济发展为目标的基本公共服务

大多数专家认为，为了促进农业经济发展，政府应该把服务的重点放在市场信息发布（90.7％）、养殖技术培训（86.3％）、优良品种推广（88.2％）、规范农资市场（78.4％）和支持添置农业机械（57.8％）等几个方面（见表17）。

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10．农村公共安全与社会治安

本次调查发现，目前“三农”专家关注的农村安全问题包括农村社会治安（30.6％）、农资产品安全（29.2％）、食品卫生安全（20.1％）、农业生产安全（12.4％）和环境与生态安全（7.7％）等（见表18）。

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关于农村群体性事件发生的原因，66.2％的专家认为是基层政府和基层干部侵犯农民的权益；42.4％的专家认为是土地权属纠纷（见表19）。可见，基层政府违规征用土地仍然是干群关系紧张的重要原因。赋予农民长期而有保障的土地使用权与合理补偿被征地农民是消除农村群体性事件，保持农村社会稳定的需要高度重视的问题。

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11．农业生产环境和农村生态保护

大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作（见表20）。

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二、农村基本公共服务短缺的体制因素——专家的分析

　　 农村基本公共服务仍然短缺在全国是一个比较普遍的现象，究竟在多大程度上与现行的财政体制和财政转移密切相关，是本次专家问卷调查重要的目的之一。

　　1．农村基本公共服务短缺的政府管理体制根源

　　 对于这个问题，82.6％的专家认为，长期存在的以GDP为导向的干部考核机制的惯性，仍然把过多的财政经费投在经济发展上，导致政府公共服务的财力不足；61.4％的专家认为，在城乡分割的公共服务体制下，农村基本公共服务的经费需求势必难以保证，公共财政的阳光还远未普照到广阔的农村大地； 60.4％的专家认为，行政管理体制不顺，政府公共服务能力与效率不高；47.3％认为，农民利益表达机制不健全，农民对基本公共服务供给的满意度尚未成为基层政府政绩考核指标，农村基本公共服务的保障供给缺乏刚性约束（见表21）。

　　

　　2．现行财政体制与农村基本公共服务之间的突出矛盾

　　 对于现行财政体制问题，82.6％的专家认为，农村基本公共服务供给不足，是中央与地方、上下级政府之间农村基本公共服务事权和财力配置不对称的必然结果，承担了大量农村基本公共服务责任的县乡政府，尤其是欠发达地区的县乡政府，财力严重不足；65.2％的专家认为，财政预算决算尚未把逐步实现城乡基本公共服务均等化作为重点目标；61.4％的专家认为转移支付制度不健全，多龙治水，不利于资源整合，转移支付资金效率太低；60.4％的专家认为，财政转移支付透明度不够，存在挤占、挪用、截留、沉淀等严重问题；还有47.3％的专家认为政府行政层级设置过多，影响了政府公共服务效率（见表22）。

　　  　　

　　3．转移支付制度与基本公共服务财力均等化
 

　　基本公共服务均等化的前提是财政能力的均等化。对于现行财政转移支付制度是缩小了还是扩大了不同地区之间农村基本公共服务能力的问题，接受调查的专家意见存在明显分歧。37.6％的专家认为现行转移支付制度正在逐步缩小不同地区之间农村公共服务能力；34.6％的专家认为扩大了不同地区之间农村公共服务能力；还有27.8％的专家认为二者没有必然联系（见表23）。

　　 　　

　　4．“乡财县管”对乡镇政府履行基本公共服务职能的影响
 

　　根据中改究院调研组在西部调研情况[1][1][3]，“乡财县管”对促进乡镇政府转型、减轻农民负担、有效遏制新增乡镇债务起到重要作用。但“乡财县管”仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加。在现行的财政转移支付制度下，“乡财县管”体制对乡镇政府履行农村基本公共服务职能是正面影响还是负面影响，是本次调查目的之一。对于该问题，42.7％接受调查的专家认为“乡财县管”体制削弱了乡（镇）政府基本公共服务能力；30.2％的专家认为增强乡（镇）政府基本公共服务能力，还有27.1％的专家认为没有什么影响（见表24）。从回收问卷的地区分布来看，专家判断的依据是所在地区的情况，表明需要根据各地实际发展情况，进一步完善“乡财县管”体制，把县域内基本公共服务均等化作为重要目标。

　　 　　

　　5．村民“一事一议”制度对农村基本公共服务的影响
 

　　农村“一事一议”制度对防止基层干部乱集资筹劳，切实保护农民利益起了至关重要的作用。但“一事一议”制度也存在其固有的缺陷，它注重保护农民利益，忽视了引导农民组织起来，自我满足基本公共服务需求的责任和义务。所以，接受调查的专家对农村“一事一议”制度并不看好。45.5％的专家认为，取消农业税后，“一事一议”制度弱化了农村公益事业和公共服务供给； 34.6％认为前后没有什么差别，只有不到20％的专家认为此项制度改善了农村公益事业与公共服务供给（见表25）。因此，专家对“一事一议”的推广表现出审慎态度。44.2％的专家认为，政府无力提供而农民又有迫切需求的，可以通过“一事一议”来解决，但不可滥用；28.6％的专家认为，可不可以搞，应充分考虑村民支付能力的基础上，通过动员农村的组织资源形成大多数农民的自愿基础。

　　 　　

　　三、各级政府之间农村基本公共服务的职责划分——专家的建议

　　1、中央政府在农村基本公共服务中的主要职责

　　在本次接受调查的专家中，79.3％的专家认为，建立和完善以义务教育、基本医疗卫生和最低生活保障等在城乡之间相对均等为目标的财政转移支付制度，是中央在农村基本公共服务供给中的主要职责；65.3%的专家认为制定基本公共服务标准及以此为导向的干部考核机制是中央在农村基本公共服务供给中的主要责任；52.1％的专家认为，监督以基本公共服务均等化为目标的中央财政转移支付资金的合规高效使用，也是中央在农村基本公共服务供给中的主要责任（见表26）。

　　  　　

　　2．地方政府在农村基本公共服务保障供给中的主要职责
 

　　在农村基本公共服务供给中，地方政府不仅是执行者，也是决策参与者；不仅需要对上负责，也要对下负责。所以，地方政府必须承担农村基本公共服务的重要责任，一是通过统筹本地城乡发展，推进本地城乡基本公共服务相对均等；二是保证中央以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付资金合规高效使用；三是明确上下级政府及政府各部门的职责分工，提高政府公共服务效率；四是向下级政府提供以基本公共服务均等化为目标的本级财政转移支付（见表27）。

　　 　　

　　3、乡镇政府在农村基本公共服务中的主要职责
 

　　乡镇政府作为离农民最近的基层政权，随着乡财县管体制的确立，主要责任成为用好上级的财政转移支付，为辖区内城乡居民提供公共服务。它该管什么，不该管什么，哪些应该重点管，哪些只需要一般管，哪些该直接管，哪些应该间接管？这些问题在农村税费改革以来一直是各界关注的热点话题。中改院《中国改革调查问卷报告2006》显示，近九成的专家认为提供基本而有保障公共服务是乡镇政府最主要的职能；78.37％的专家认为应该定位于社会管理，保持农村稳定（见表28）。可见，乡镇政府的主要职能应该定位于“公共服务”和“社会管理”上。

　　 　　

　　那么，乡镇政府怎样履行为农村居民提供基本而有保障公共服务的主要职责？在接受调查的专家中，81.8％的专家认为，在现行财税体制下，乡镇政府在农村基本公共服务中的主要责任是客观准确上报乡镇基本公共服务的实际情况，争取上级的财政转移支付，保障基本公共服务的供给；63.6％的专家认为，在争取上级财政转移支付的同时，乡镇政府还应调动社会资源，提高自发基本公共服务的能力；63.2％的专家认为，乡镇政府也需要利用市场机制降低基本公共服务供给成本，提高效率（见表29）。

　　 　　

　　从本次专家问卷调查获得结果来看，无论从新农村建设的目标出发，还是从当前经济发展水平现实出发，政府应该而且能够给农民提供他们最关心、最急需、最直接、最现实的基本公共服务，包括基础医疗卫生服务、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持和就业服务。

　　大多数专家认为，应该把缩小城乡差距的“着力点”集中到“缩小城乡基本公共服务差距”上。近年来，基本公共服务均等化的政策措施已经有了明显的效果，但仍未从根本上改变城乡居民收入差距持续扩大的趋势，说明强化农村基本公共服务的力度仍需要继续加大。

　　农村基本公共服务面临的体制问题，主要是政府转型滞后，干部考核机制未能反映公共服务指标的重要性；各级政府的农村公共服务职责划分不明确，公共财政体制不健全，转移支付制度不规范，基层政府基本公共服务职责与财力不匹配。因此，逐步实现城乡基本公共服务的相对均等化，应当转变政府职能，把各级政府的职能定位真正转变到公共服务上；明确划分各级政府的主要职责，中央要加强制度建设，建立和完善“逐步实现基本公共服务均等化”的制度保障，加快完善以城乡基本公共服务相对均等化为目标的财政转移支付制度，建立农村基本公共服务的稳定、可靠的筹资机制，为基层政府履行公共服务职能提供财力支持；地方政府要统筹好本地区的城乡发展，管好、用好中央财政的转移支付资金，把中央财政转移支付给农村基本公共服务的资金真正用于农村基本公共服务；乡镇政府应准确定位，客观准确及时上报辖区内基本公共服务供给状况，争取上级财政转移支付，调动社会资源，利用市场机制，提高公共服务效率，为农民提供基本而有保障的基本公共服务。

（执笔：殷仲义　夏锋；　问卷设计：殷仲义　王天意　夏锋；数据录入与统计：张娟）