农村土地制度与社会保障

———江苏、甘肃两地农户的案例调查

杜吟棠

   目前，农村土地的保障功能发生了很大变化。我们在江苏省姜堰市和甘肃省渭源县调查了4个村、1000个农户，采取案例调查与农户问卷调查相结合的方式进行。样本分别取自我国农村经济较发达和不发达的两个省，样本村所在县、市、镇在当地均居中等发展水平；在4个样本村里，对若干个村民小组采取全体取样的方法，每村取样250户，以反映当地农村的整体情况。

     一、坡岭村和红岘村土地制度的历史变迁
    

1．江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村的土地制度变迁。江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村位于姜堰市梁徐镇往南约10公里处，由前、后庄两个自然村组成，下设15个村民小组。全村耕地总资源2001亩，其中水田1350亩，旱田651亩。另有水产养殖面积74亩。第一轮承包延续到1997年，因各队人口变化，由村民小组自主决定进行土地调整。为了调整方便，各村民小组都有一块尾数田，约占承包地总面积的10%左右，各户承包地的尾数都在这块地里补足。1997年实行第二轮承包，按现有人口重新分地，把原来的零碎地块调整为大块。取消了独生子女田，自留地纳入承包面积，以组为范围按人承包，30年不变，增人不增地、减人不减地。如果因公用地，由村委会出面与承包户协商租用或调整。租金一般按亩产扣除成本的纯收入计算。别的村有的已经把土地使用权证发放到户，但土地调整更不容易，因此坡岭村至今没有发放。
     2．甘肃省渭源县清源镇红岘村的土地制度变迁。甘肃省渭源县清源镇红岘村地处甘肃定西地区南部丘陵沟壑地区。全村下属6个村民小组，分布在2条梁3条沟中。全村共有耕地3229亩，大部分是山坡梯田，旱作为主。1996年全村开始第二轮土地承包，对1992年调整后的土地没有作进一步改变，并于1998年发放了全省统一的土地使用权证。2002年税费改革以后又核实一次。现有的土地使用权证规定的承包起止年限为1996年至2025年，30年不变。有些村民小组在土地承包到户以后，留有少量机动地，通过转包，收取一些转包费，作为集体开支之用。例如方家梁在1992年第二轮承包以后，留有集体机动地5.4亩，转包给6户耕种，每年收取转包费107元。2004年村里修路，拿出其中的2.4亩补偿被占地农户，剩下3亩转包给了4个农户。

     二、从农户问卷调查数据，看农村土地的社会保障功能
    

 我国农村的土地承包，截至第二轮承包以前，基本上是以村民小组为单位，按组内人口全员承包，组内土地分配相当平均，组外则存在着一定差异。特别是跨度较大的地区之间，由于地理人口密度不同，农村集体的土地拥有规模不同，因而人均土地的占有面积有很大差异。由此，不同的农村集体之间，土地提供的生活保障水平是不一样的。
     江苏的两个村，人均承包土地面积差别很小，而甘肃的两个村，人均土地承包面积差别很大。其中，地处山区的甘肃渭源县清源镇红岘村，人均承包土地面积达到2.61亩，是西关村的3.7倍，是江苏坡岭村和夏朱村的3.3倍。不仅各地的土地拥有水平不同，而且由于各地的土地生产力水平有很大差异，因此，即使是同等数量的土地面积，所提供的保障水平也是不同的。江苏的两个村，按人均承包土地面积计算的人均粮食保障水平分别为565公斤和611公斤；而甘肃省渭源县清源乡红岘村的人均粮食保障水平只有331公斤，西关村的人均粮食保障水平只能达到116公斤，是红岘村保障水平的1/3，不足江苏两个村保障水平的1/5。
     从收入保障水平看，江苏省两个村的每亩地农业增加值可以达到880元左右，甘肃省两个村的每亩地农业增加值可以达到440元左右。如果把亩均农业增加值，视作各地农民出让土地时计收租金的基础，那么江苏两个村按人均承包土地面积计算的人均收入保障水平分别为689元和698元；甘肃省的红岘村，人均收入保障水平甚至可以达到1159元；而甘肃省的西关村，人均收入保障水平只能达到315元，相当于江苏省两个村的保障水平的一半，只相当于红岘村保障水平的1/4左右。由于农业增加值不等同于纯收入，也不能反映现实生活中的土地供求价格，因此，利用农户问卷调查和村级典型调查数字进行修正。
     根据农户问卷调查，在被调查农户的土地流转中，江苏省坡岭村的土地出租平均租金为400元/亩，其中最高租金为500元/亩，最低租金为50元；夏朱村的平均租金为150元/亩，其中最高租金为150元/亩，最低租金也是150元。再根据村级案例调查，江苏省坡岭村的部分农户，经村委会协调，将土地连片出租给一家私人经营规模化果园，每亩租金为550元。鉴于江苏两村经济环境条件差别不大，土地出让金应该相去不远，因此我们统一取400元作为估计江苏两村土地出让收入的基础。
     据对上述四个村200个贫困户的致贫原因进行的一项调查中，回答地少致贫的有11户，无地致贫的有2户，两项加在一起，占到贫困户总数的6.5%。由此可见，农村无地人口已成为游离于目前我国社会保障体系之外的最脆弱人群的一个重要组成部分。

     三、关于土地征用对土地社会保障功能影响的分析
    

目前，我国农村失去土地保障的人群除了无地人口以外，还有一部分是失地人口。所谓失地人口是指因土地征用而失去土地保障的农村人口。在集体土地农户承包、定期调整的情况下，农村集体土地的征用，除了通过现金直接补偿农户的失地损失外，也可以通过土地调整来解决农户的失地损失。但在承包期30年不变，“增人不增地、减人不减地”，村、组不留机动地的条件下，对失地农户的补偿除了现金方式以外，没有其他选择。而现金补偿的不足，往往使被征地农户失去长期生活保障。目前农村的土地征用有两种类型，一种是政府征用，一种是集体征用。按照国家土地资源部的规定，政府征用农用地，根据各省统一制定的耕地最低年产值，按最多不高于30倍的标准进行补偿。并规定凡补偿金额不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，可以经省级人民政府批准，适当提高补偿倍数。这一规定，使征地农户可以得到足够的补偿，以保证其社会保障水平不致下降。但实际上，这后一规定只适用于全部土地被征用的农户，而不适用于部分土地被征用的农户，因此那些部分土地被征用的农户所得到的补偿，往往不足以弥补失地带来的长期损失。
     以江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村为例。当地农村公益事业用地，在大多数村民同意的情况下，村委会采取行政征用的办法，不予补偿。例如村里修路，占用部分村民的房前屋后零星菜地，有些村民要求补偿。但是村里向上级申请的修路费不包括土地补偿费，所以无法解决。鉴于修路不涉及成片土地征用，对被征地农户产生的经济影响相对较小，遇到这种情况，村委会按照少数服从多数的原则，实行强制征用。如果集体征地遭到大多数村民反对，那就只好放弃。为了取得村民的配合，在涉及成片土地征用的时候，村委会通常采取地块调整方法来补偿被征地农户的损失；但是在承包期30年不变的情况下，村组没有足够的机动地，就无法进行土地调整。尽管集体征地通常由于规模小而不致危及被征地农户的生活保障，却仍足以引起被征地农户对村民负担公益成本不公的严重不满。
     我国农村的集体土地，不仅给农村居民提供了农业生产手段和农业就业机会，而且发挥着农村社会保障的功能。集体土地提供的社会保障功能，在实行土地承包、定期调整的情况下，地区之间存在较大差异，但在农户之间差异很小。自从实行土地承包期延长到30年不变，“增人不增地、减人不减地”政策以后，农村人均土地占有水平在同一村、组的农户之间已经发生了较大程度的分化，集体土地提供的社会保障功能也同步出现了很大差别。这一土地占有及其提供社会福利不均等的分化现象，在东部沿海农村与西部内陆农村之间的发生率，没有显著区别。目前，我国农村失却土地保障的农民有两类，一类是由于新增人口形成的无地农民，一类是由于征地形成的失地农民。目前无地农民的群体要比失地农民的群体大得多。在全面解决无地农民和失地农民的社会保障问题之前，维持土地分配的相对公平，是防止农村出现大量人口丧失生活基本保障的重要前提。

原文出处：中国社会科学院院报