在民主规则下，基层自己解决问题，把矛盾化解在基层，是基层民主的基本逻辑。允许并鼓励基层的探索突破，应该成为发展中国基层民主的基本策略
基层民主的重要特征是直接选举和直接参与。无论是基层人民代表大会，还是基层群众性自治组织或企事业单位的民主管理组织，都是基层民众直接选举产生的。从国家政治制度来看，基层直接民主与高层的代议制民主结合，能够相得益彰，既保障群众的民主权利和参与需求，又保障国家政治健康有序发展。可以说，基层民主的蓬勃发展是中国特色政治文明的重要体现。
近几年，一些地方大胆突破，不断扩大民主参与的深度和广度，引起了社会广泛关注。这些突破性举措，表现在自治组织建设、民间组织发育、村级党组织与自治组织关系、乡镇政权与村级组织关系、乡镇党政领导人产生方式、乡镇机构设置和运行机制等若干方面。这些突破性举措的产生，在不同地方的具体背景不同。但是，总的来看，都是基层领导人在面对某些问题、甚至面对某些危机情景时的探索。比如，有的地方领导在面对村委会和党支部关系紧张时，做出工作规则的调整，如让“党支部抓大放小”、让“村民代表会由虚变实”；有的乡镇党委在日常工作中选择倚重其中一方，甚至故意不把村里的“两委”班子配齐，在只有党支部或者只有村委会的情况下工作，也在一定意义上化解了两者的矛盾。这些探索是基层或者地方领导为解决他们面对危机所做的努力，有些举措可能于“理”不通或者于“法”无据，但形成于特定的条件下，确实是解决问题的积极尝试。这些举措本身也需要经历一个不断试错和修正的过程。有的举措可能成为体现中国基层政治发展方向的重大制度创新。所以说，高度重视并慎重处理基层的探索，对我国的基层民主发展非常重要。更积极地说，允许并鼓励基层的探索突破，应该成为发展中国基层民主的基本策略。
基层民主的突破首先表现在乡镇长直接选举方面。1998年，四川省的一个乡开启了首次乡镇长直接选举试验。这种做法突破了现有法律关于乡镇政府领导人产生办法的规定，将“乡镇人大选举产生乡镇长”的间接选举扩大为乡镇群众直接参与的直接选举。此后，在广东、江苏、湖北、云南等省，都出现过带有直选性质的乡镇领导人选举。这些改革尽管范围有限，一定时间内也不会大规模发生，但社会影响很大。在实践中，通过直接选举强化群众的民主权利，使基层政权的权力直接来源于群众授权，对基层政府的问责性（accountability）产生了积极影响,也使基层政府与基层社会的关系更为紧密。在程序设计上，这些探索越来越考虑相关法律规定，将直选与人民代表大会制度等政治制度相衔接。如有的选前召开乡镇人大代表会议，通过乡镇直选的决议并选举产生选举委员会，直接选举后再由乡镇人大对选举结果予以确认。这些探索虽然没有被正式肯定。但是，在部分基层干部和群众中认同程度比较高，群众的参与热情很高，地方的突破冲动依然比较强烈。
乡镇党委书记的直接选举正在迅速扩大。四川、湖北、重庆、云南、陕西和江苏等地都在进行相关改革试验，公开推荐产生候选人、通过党员大会直接选举产生党委书记。一些地方不断通过各种形式进行创新，如试行“两推产生候选人”、“两票选任制”等等。在四川、云南等地，有的区县实行乡镇党委书记由乡镇全体党员直接选举，候选人资格从相应级别的公务员扩大到农村普通党员。一个有700名党员的乡镇，出现了300余名党委书记初步候选人。通过一系列的制度创新，不仅扩大了党内的基层民主，而且将党内民主与人民民主有机地结合起来，对于提高基层党组织的执政能力具有突出意义。目前来看，乡镇党委班子在直接选举方面迈出的步伐比较大，突破创新的形式更加丰富，探索主动性更强。这主要是因为，与政府方面的选举创新不同，党章关于选举的规定有比较宽阔的自由选择空间。在宏观环境上，最近几年党内民主的探索突破更多地受到认可和鼓励，也为这一改革的推进提供了积极因素。另外，党代会常任制、党委全委会票决干部等新的制度设计正在迅速推进，也是基层扩大党内民主的重要探索。
在民主管理方面，基层人大在公共预算等重要事务上的监督逐渐强化。近两年，浙江、江苏、黑龙江等地出现了新的探索，在预算安排上扩大群众参与，或者让公民旁听人大会议，或者在人大会前举行民主恳谈、对预算草案进行预审。一些与群众生活关系密切的预算支出项目，先交由人大或者群众讨论；应该上什么样的建设项目，由人大或者群众提出动议，做出选择，而不是政府安排后再交人大审议通过。基层人大工作的探索正在从审议预算报告转向审议预算项目，政府预算的公开化正在成为群众参与的直接要求。这些探索显示出，在涉及到群众切身利益的公共管理和资源配置等问题上，群众的参与要求正在被一些基层政府所正视，群众的参与热情正在为制度化的参与方式所吸纳，“扩大基层民主”成为基层政府在应对具体问题时的武器和工作方法。“参与式预算”和“协商式民主”，既可以说是进行财政改革、推进阳光财政的重要方式，也可以说是开展行政改革、提高决策民主性的重要方式。而且，从改革的实践来看，拓展群众在基层公共事务管理方面的决策权和政治参与，也是政治改革的重要内容。但是，从目前的情况看，地方党政领导对于这个领域改革的认识和经验还处于初步阶段。
从发生机制上来看，这些基层突破主要由地方自主启动，是地方党政领导机构精心设计、直接组织的，有的在不被上级认可的情况下开展。从调研了解的情况来看，这些突破的主要成因，一是与当地特定情况下面临的矛盾冲突有关。突破往往起因于地方解决矛盾、化解危机的需要，冲突或者危机成为直接推动力。二是与地方领导人的政治智慧和改革理念有关。地方主要领导人对于改革方向的理解，对于地方发展重大问题的把握，是推动这些突破的重要因素。有些突破没有被肯定，或者已经被明令“停止”，但这些地方领导在理念上依然清晰坚定，社会关注依然持续。如何认识、对待这些改革创新，关系到我国基层民主政治建设的发展，是对上层领导的重要考验。对于地方的自主突破，不能采取简单肯定或者否定的方法，尤其是不能简单地用“不合法律”的理由加以否定。现在是改革年代，而改革往往意味着变“法”。既往改革的成功经验显示，对于某些法律的突破在很多情况下是改革的必然。现阶段的基层政治改革尤其如此。
从历史发展来看，我国基层民主政治建设的真正起步，正是从基层探索开始的。以直接选举为重要特征的基层民主制度，从萌生的那一刻起就带有某种“意外”色彩。例如，由于普遍实行家庭承包责任制，使得生产队和生产大队的组织功能萎缩，基层社会秩序恶化，新的村庄管理机构——村民委员会才在个别地方应运而生。随后，这一经验得到中央政府的认可并被载入《宪法》，相关的法律制度也相继出台。作为基层民主政治重要内容的村民自治由此步入法制轨道，成为国家政治制度的重要内容。事实上，无论是村民自治还是居民自治，其发展无不与当时突出的社会问题联系在一起：经济体制的不断变革给社会管理带来新问题，需要新的制度安排来满足基层社会治理的需要。从“问题驱动——制度创新——国家承认”的发展脉络来看，民主发展正是在基层的不断突破中获得了生命力。评价这些突破创新的价值标准，不能只是看它是否适合现有法律条文，更应看是否能够适应新的经济社会环境的需要，是否符合改革的方向，是否符合宪法和法律的原则精神。因此，“摸着石头过河”，也是基层民主发展的逻辑，既要强调务实的探索，又要强调“过河”即探索的方向。改革的经验已经证明，对种种探索突破加以总结，在经验成熟以后适时调整法律制度安排，以满足经济社会的发展需要，是一套切实可行的办法。
在基层民主发展过程中，基层的探索具有重要作用。其一，基层的探索是解决问题的基本途径。基层民主发展的社会环境复杂，基层民主本身面临的问题繁多，矛盾千头万绪，情况千变万化。不同的基层面临着不同的具体问题，或者虽然面临相同的问题，但是这些问题的形成过程也不尽相同。同样的问题在不同的基层，可能需要不同的解决办法。在这种情况下，很难设计出一套能解决所有问题的方案，许多问题也不是一个统一的号令所能解决的。基层最靠近问题，也最靠近解决问题的办法。在符合大方向和大原则的前提下，给基层一个比较大的自主空间，让基层根据自身情况探索突破，在探索中不断试错和修正，应该成为解决问题的基本途径。其二，基层的探索是降低改革风险的重要方式。在民主发展的过程中，肯定会出现这样那样的问题，充分发挥基层探索和创新的作用，可以化解改革发展中的风险，将矛盾和问题局部化、分散化，即便探索中出了问题也只是局部问题，并不影响大局。所以，对待基层的突破与创新，应该秉持这样的思路：一方面，要正视基层面临的各种问题及由此产生的改革冲动，跳脱出具体的争论，在更大的视野中加以审视；另一方面，要保持国家的政治发展不致出现失序状态，必须对这些探索和突破加以规范引导，使其在可控的范围内，不致盲目扩散。从目前的改革状况来看，因为村民自治还在发展初期，许多方面还不成熟，需要巩固和完善，现在把直接选举提升到乡镇一级或许还不具备条件。但是，如何引导基层的创新探索，需要进行多方面积极探讨。